Belarus und Russland: turbulente Beziehungen
In den Beziehungen zwischen Minsk und Moskau ging es in den vergangenen Wintermonaten chaotisch zu. Anfang Dezember 2019 löste der belarussische Botschafter in Russland, Uladsimir Semaschka, mit einer Rede auf der Konferenz zur eurasischen Wirtschaftsintegration eine Kontroverse in Belarus aus. Minsk, so Semaschka, müsse das Ziel einer vertieften Integration mit Russland verfolgen, wie es in früheren Abmachungen formuliert wurde. Diese sehen unter anderem die Schaffung eines gemeinsamen Parlaments und einer gemeinsamen Regierung vor. Semaschka meinte zudem, dass man sich über den Fahrplan für eine vertiefte Integration geeinigt habe und die beiden Seiten hinsichtlich der verbleibenden Schritte bald einen Konsens erreichen würden.
Einige Kommentator*innen befürchten, eine solche Integration könnte das Ende belarussischer Staatlichkeit bedeuten. Die Belaruss*innen selbst reagierten schnell: Am 7. Dezember begannen Proteste gegen Schritte in Richtung einer Integration, die die Unabhängigkeit des Landes ins Wanken bringen würde. Seither hat es mehrmals Straßenproteste gegeben.
Der Unionsstaat: Tatsache oder Traumgebilde?
In den 1990er Jahren hatten Belarus und Russland mehrere wegweisende Dokumente zur politischen und wirtschaftlichen Integration unterzeichnet. Das bei weitem wichtigste war ein Vertrag über die Schaffung eines Unionsstaates, einer Konföderation mit einer gemeinsamen Währung, einer koordinierten Außen- und Sicherheitspolitik sowie einem Unionsparlament und einer Unionsregierung, die auf dem Subsidiaritätsprinzip beruhen sollten, also einer Praxis, die Entscheidungsfindung möglichst nahe an den Bürger*innen verortet. Die nationalen Parlamente von Belarus und Russland würden fortbestehen, hätten aber einen beträchtlichen Teil ihrer Zuständigkeiten an Institutionen des Unionsstaates abzugeben. Es würde nicht nur politisch, sondern auch in der Legislative eine Asymmetrie zwischen den beiden Ländern bestehen, da Russland 75 der 100 Abgeordneten des Unionsparlaments stellen würde.
Dies ist eines der „früheren Abkommen“, von denen Semaschka sprach. Allerdings bestehen viele dieser angeblichen Vereinbarungen nur auf dem Papier. Selbst die wirtschaftliche Integration, die einen der Eckpfeiler der Partnerschaft darstellen sollte, aber durch die Eurasische Wirtschaftsunion (EAWU) reguliert wird, ist längst nicht vollständig umgesetzt. Als Moskau Sanktionen gegen die Europäische Union verhängte, hat Belarus sich Russland nicht angeschlossen. Minsk hat europäischen Anbietern sogar dabei geholfen, die russischen Sanktionen zu unterlaufen. Belarus nutzt sein generell positives Verhältnis zu Russland (zu dem für gewöhnlich ein gemeinsames Abstimmungsverhalten bei den Vereinten Nationen gehört), seinen Status als „Brudernation“ und den formalen Integrationsrahmen zum eigenen wirtschaftlichen Nutzen. Russland wiederum startet regelmäßig Handelskriege mit Belarus, wobei es die für seinen Umgang mit den Nachbarn typische Strategie verfolgt: Wirtschaftliche Macht wird als Hebel für politische Gewinne eingesetzt.
Russland erinnert Belarus von Zeit zu Zeit an den Vertrag von 1999 und drängt Minsk zu politischen Zugeständnissen. Im März 2019 erreichten die Spannungen einen Höhepunkt, als der russische Botschafter in Belarus, Michail Babitsch, verkündete, die wirtschaftlichen Forderungen von Belarus seien ohne eine engere politische Integration „übertrieben“. Zudem lasse Minsk Fortschritte in Richtung der Ziele von 1999 vermissen, und belarussische Politiker würden Russland als Feindbild einsetzen. Das belarussische Außenministerium reagierte mit der kategorischen Feststellung, Babitsch müsse „einen souveränen Staat mit einem Föderationssubjekt verwechselt“ haben.
Einige Expert*innen haben darauf verwiesen, dass Russlands Präsident Wladimir Putin, der 2024 nicht erneut zur Wahl antreten kann, den Unionsstaat potenziell als Instrument zur Wahrung seines Einflusses einsetzen könnte, indem er aus dem Kreml an die Spitze der Konföderation wechselt. Allerdings sieht der Vertrag von 1999 für den Unionsstaat in keiner Weise das Amt einer Führungsfigur vor.
Belarus: überraschend resistent
Noch wichtiger aber ist, dass Belarus keine Anstalten macht, seine Unabhängigkeit aufzugeben. Ende 2019 stand das Thema erneut auf der Tagesordnung – in der kalten Jahreszeit, in der Russland gegenüber Minsk gerne seine Stellung als wichtigster Öl- und Gaslieferant als Hebel einsetzt. Semaschka bekräftigte in seiner Rede die häufig von Belarus vertretene Position: Das Land habe das Abkommen nicht aufgegeben, es gebe aber problematische Punkte, die erörtert werden müssten. Hierzu gehören die Gaspreise (die belarussische Industrie ist für ihre Wettbewerbsfähigkeit in hohem Maße von subventioniertem Gas aus Russland abhängig) sowie die Mechanismen für den Weiterexport von Öl.
Berichten zufolge erörtern Belarus und Russland derzeit ein gemeinsames Zollgesetzbuch, ein Steuergesetzbuch und ein Außenhandelsregime. Das wäre in der Tat eine weitreichende wirtschaftliche Integration. Bezeichnenderweise sind eine gemeinsame Währung, eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie supranationale Institutionen bislang nicht auf der Tagesordnung.
Die vier Treffen zwischen Putin und dem belarussischen Präsidenten Aljaksandr Lukaschenka im Dezember 2019 sind weitgehend ergebnislos geblieben. Minsk war nicht bereit, die Zugeständnisse zu machen, die Moskau erwartete. Daher könnte Russland dem belarussischen Analysten Arseni Siwistki zufolge wieder seine Subventionen als Hebel einsetzen, um Minsk zu einem Abkommen zu zwingen. Gelingt das nicht, könnte Moskau Szenarien in Gang setzen, die eine Hinwendung von Belarus zum Westen verhindern würden. Sollten die Pläne von Minsk zur Diversifizierung seiner Energieversorgung (einschließlich eines Transits über die baltischen Staaten) Früchte tragen, wären diese Szenarien umso wahrscheinlicher.
Es gibt wenig Gründe anzunehmen, Belarus und Lukaschenka persönlich könnten darin einwilligen, dass Putin Chef des Unionsstaates und mit tatsächlichen Machbefugnissen ausgestattet wird. Putin wiederum wird kaum einen lediglich symbolischen Posten akzeptieren.
Schließlich könnten die in Russland jüngst vorgeschlagenen Verfassungsänderungen, die eine Machtverschiebung weg vom Präsidenten implizieren, einen alternativen Weg bedeuten. Putin könnte seine Rolle in Russland wechseln und gleichzeitig in der Praxis seine Macht beibehalten. Der Plan für einen Unionsstaat könnte somit fallen gelassen werden – zumindest für diesen Zweck. Letztendlich ist eine Annexion von Belarus durch Russland – ein in den letzten beiden Wintern intensiv diskutiertes Szenario – unwahrscheinlich. Der politische und wirtschaftliche Druck des Kreml auf Belarus jedenfalls wird in absehbarer Zukunft wohl weiter bestehen.
Dieser Beitrag ist die überarbeitet Fassung eines Artikels, der ursprünglich am 3. Dezember 2019 in der European Pravda erschien.
Kostiantyn Fedorenko ist Sozialwissenschaftler und Doktorand an der Berlin Graduate School of Social Sciences (BGSS) der Humboldt-Universität zu Berlin und wissenschaftlicher Mitarbeiter am Zentrum für Osteuropa- und internationale Studien (ZOiS).