ZOiS Spotlight 27/2018

Kein Populismus. Streit um Russlands neue Rentenreform

Von Katharina Bluhm 18.07.2018
Rentnerinnen in Moskau: Nach den Plänen der russischen Regierung müssten Frauen bald fünf Jahre länger arbeiten. Denis Sinyakov, n-ost

Am 18. Juli 2018 sollte in Moskau eine Protestkundgebung gegen die geplante Rentenreform stattfinden, die zusammen von Parlamentsparteien und der außerparlamentarischen Opposition vorbereitet wurde. Allein diese Allianz ist etwas Besonderes. Auch wenn die Aktion aufgrund des eingeschränkten Demonstrationsrechts während der Fußball-Weltmeisterschaft bis nach dem 25. Juli vertagt werden mussten, brachten in den Provinzen bereits etliche Akteure den Protest auf die Straße. Zu ihnen gehören auch Alexej Nawalny und die fast völlig unbekannte, kremlnahe Partei des Wachstums, die vor allem auf die private Unternehmerschicht abzielt. Der Protest nutzt auch andere politische Instrumente. So veröffentlichte der Gewerkschaftsdachverband – die Konföderation der Arbeit Russlands – eine Petition gegen die Reform mit inzwischen über 2,7 Mio. Unterzeichner*innen, während die Kommunistische Partei ein Referendum beantragte sowie negative Gutachten in den regionalen Parlamenten organisierte.

In der Regierungssitzung am 5. Juni wurden drei Entwürfe diskutiert: 1) Renteneintritt mit 62 für Männer und für Frauen mit 60; 2) Rente ab 65 für Männer und für Frauen ab 60, 3) Rente ab 65 für Männer und für Frauen ab 63. Die ersten zwei wurden vom Ministerium für Arbeit und Soziales eingebracht. Die letzte, schärfste Variante stammt vom Finanzministerium und wurde ausgewählt.

Der russische Präsident bricht mit dieser Reform ein Versprechen, das er nach den Protesten 2005 gegeben hat. In der einmal im Jahr ausgestrahlten Fernsehsendung „Direkter Draht“ verkündete Putin, es werde keine Erhöhung des Renteneintrittsalters geben. Angesichts dieses Versprechens klappt die erprobte symbolische Arbeitsteilung zwischen dem unpopulären Dmitri Medwedew und seiner Regierung einerseits (die die Reform verantworten sollen), und des über allen stehenden Präsidenten Wladimir Putin mehr schlecht als recht.

In vielen kritischen Analysen der Rentenreform wird auf die geringe Lebenserwartung vor allem der Männer verwiesen, auf die verbreitete Altersarmut aufgrund der niedrigen Rentenhöhe oder auf das System an Vergünstigungen, das an die Pension geknüpft ist. Die niedrige Rente fungiert als eine Art befristetes Grundeinkommen, das aus weiterarbeitenden Pensionär*innen de facto Aufstocker*innen macht. Nach Regierungsangaben handelt es sich um 30 Prozent der Rentner*innen, die noch drei bis fünf Jahre als Beschäftigte offiziell weiterarbeiten. Die umlagefinanzierte Rentenversicherung zahlt ca. 30 Prozent des vorherigen Gehalts, kann aber selbst diese Höhe nicht ohne Zuschüsse decken.

Um den Konflikt zu verstehen, lohnt es sich indes etwas tiefer zu graben. Zwei Aspekte sind dabei besonders interessant: Erstens, die Einbettung der Reform in die wirtschaftspolitische Debatte der Elite, und zweitens das von den Gegner*innen der Reform thematisierte Gerechtigkeits- und Vertrauensproblem.

Haushaltskonsolidierung vs. „Entwicklungsstaat“

Die Frage, warum die russische Regierung kurz nach ihrem Antritt eine so unpopuläre Reform auf den Weg bringt, kann man taktisch beantworten: Unangenehme Entscheidungen sollten früh in einer Regierungszeit fallen. Und die Lage ist dramatisch: Für 2018 wird das Defizit des staatlichen Rentenfonds auf 257 Milliarden Rubel (17,7 Mrd. Euro) beziffert, 40 Prozent seiner Einnahmen kommen inzwischen aus der Staatskasse. Die Rentenreform ist jedoch Teil einer größeren Agenda, die man als Haushaltskonsolidierung unter Bedingungen von Sanktionen und sinkenden Öl- und Gaspreisen bezeichnen kann. Zu dem Gesamtpaket der Haushaltskonsolidierung gehören:  

1) die Erhöhung der Mehrwertsteuer von 18 auf 20 Prozent im Jahre 2019, die von der Duma bereits in großer Mehrheit gebilligt wurde (wobei Waren und Dienstleistungen von sozialer Bedeutung unberührt bleiben). Diese Steigerung gilt den Expert*innen im Hinblick auf die Inflationsrate als unbedenklich.

2) Der Reservefonds, der sich aus Öl- und Gaseinnahmen speist, wurde zum 1. Januar 2018 aufgelöst, da seine Mittel seit 2014 für die Kompensation der westlichen Sanktionen verbraucht wurden. Den „Nationalen Wohlfahrtsfonds“ (NWF), der ursprünglich für Investitionen und soziale Aufgaben vom Reservefonds abgetrennt wurde, stellt das Finanzministerium auf Sparmodus, das heißt der NWF wird wieder aufgefüllt.

3) Insgesamt will die Regierung stärker von der Haushaltsfinanzierung aus Öl- und Gaseinnahmen wegkommen, weshalb sie die Staatsschulden erhöhen will. Sie soll von 14 Prozent des BIPs in 2018 moderat auf 16,6 Prozent in 2021 steigen, wobei neue Schulden im Inland aufgenommen werden sollen. Zudem soll ein neuer „Haushaltsentwicklungsfonds“ eingerichtet werden.

4) Das Finanzministerium will künftig den NWF nur noch für die Kofinanzierung einer neuen individuellen Altersvorsorge mit staatlicher Förderung nutzen. Zugleich ist eine gänzliche Abschaffung der bisherigen „Rücklagenversicherung“ geplant. Dieser Typ erlaubte den Versicherten von den 22 Prozent des Bruttogehalts, die Arbeitgeber für ihre Beschäftigte in den Rentenfonds einzahlen, 6 Prozent individuell anzusparen. Angesichts des dramatischen Defizits der Rentenversicherung wurde ab 2014 die kapitalgedeckte Rentenvorsorge „eingefroren“ und zur Finanzierung der laufenden Renten herangezogen.

Die Kommunistische Partei nennt den Rentenentwurf das „Produkt einer volksfeindlichen liberalen Politik“. Der Ökonom Michail Chasin von der kremlnahen rechtskonservativen Partei Rodina sieht in ihm eine Fortsetzung der verfehlten „liberalen“ Politik der Regierung, die lediglich einer „transnationalen Elite“ diene. Der Standardvorwurf lautet, dass das liberale Rezept wirtschaftlicher Entwicklung in den 1990er Jahren gescheitert sei und in die Abhängigkeit vom Westen treibe: Erhöhung des Pensionsalters, Erhöhung der Steuern und im nächsten Schritt wieder Privatisierung, also weniger Staat und mehr Markt. Wirtschaftliche Entwicklung und Innovation, die die Grundlage für nachhaltiges Wachstum und nationale Souveränität wären, lassen sich so nicht umsetzen. Die Kommunistische Partei geht noch einen Schritt weiter und fordert die vollständige Re-Nationalisierung von Russlands Schlüsselbranchen.

Auch wenn Chasin wie gewohnt die Positionen der „Liberalen“ radikal vereinfacht und die Schattenseiten eines noch stärkeren Staates ausblendet, verweist er in seiner Kritik auf mögliche Effekte der Erhöhung des Renteneintrittsalters unter den Bedingungen eines fehlenden Wirtschaftswachstums: Wenn das Arbeitsangebot und der Gesundheitszustand älterer Arbeitnehmer*innen für eine Weiterbeschäftigung nicht ausreichen – und davon geht er aus – fordern sie anderswo staatliche Unterstützung, sei es als Arbeitslosengeld, als Invalidenrente oder vor Gerichten gegenüber ihren Kommunen.

Das Gerechtigkeits- und Vertrauensproblem

Die russischen Reformkritiker*innen argumentieren zumeist mit dem Ist-Stand, etwa im Hinblick auf die Lebenserwartung oder Beschäftigungsstruktur. Den Berechnungen der Rentenreformer liegen dagegen Prognosen über verbesserte Lebenserwartungen und mittelfristige Beschäftigungsengpässe durch die demographische Krise zugrunde, an die die schrittweise Erhöhung des Renteneintrittsalters angepasst ist. Doch der Konflikt dreht sich auch um soziale Gerechtigkeit und um fehlendes Vertrauen in staatliches Agieren.

Putin hat zwar die Oligarchen der Politik untergeordnet, die extreme Ungleichheit aber nicht verringert. Umverteilungseffekte über Besteuerung sind eher gering. Die 2003 eingeführte Einheitssteuer stellt seit Jahren einen zentralen Kritikpunkt der Kommunisten wie der Rechtskonservativen dar.  Auch Forderungen nach einer Besteuerung auf Kapitaleinnahmen verhallen, nicht zuletzt, weil sie die Kapitalflucht befeuern würde, wenn sie nicht mit einer weiteren Abschließung Russlands verbunden wäre, woran große Teile der Elite kein Interesse haben.

Die Gewerkschaften führen das Defizit im Rentenfonds vor allem auf die niedrigen Einkommen der abhängig Beschäftigten zurück. Dazu trägt auch die Praxis vieler Unternehmen bei, einen Teil der Löhne und Gehälter „im Umschlag“ ohne Sozialabgaben auszuzahlen.

Der Präsident hält nicht nur nicht Wort, Intransparenz und Unsicherheit über die Verwendung des Rentenfonds verstärken das tiefe Misstrauen gegenüber der staatlichen Bürokratie. Die Heranziehung der individuellen „Rücklagenversicherung“ der Beschäftigten für die Auszahlung der aktuellen Renten, dürfte das Vertrauen in eine staatlich implementierte private Rentenvorsorge nicht gestärkt haben.

Und schließlich sind von den geplanten Erhöhungen des Renteneintrittsalters des Sicherheits- und Verteidigungsapparates ausgenommen, deren Beamt*innen nach wie vor mit 40 bis 45 Jahren in Pension gehen können, was die Proteste nachweislich befördert hat.

Nawalny äußert den Verdacht, dass die Regierung bei der geplanten Rentenreform die schärfste der drei möglichen Entwürfe gewählt hat, um Spielraum für Putins Intervention für eine der milderen Varianten zu schaffen. Den Gehalt dieser Spekulation werden wir in naher Zukunft kennen. Die Art der Implementierung des Gesetzesentwurfs und die an ihr geübte Kritik zeigen aber einmal mehr die Schärfe des Elitekonflikts um ein tragfähiges Entwicklungsmodell für Russland, die bestenfalls durch das Machtzentrum in Gestalt von Putin austariert wird, ohne dass demokratisch legitimierte Strukturen der Interessendurchsetzung und Kompromissfindung geschaffen werden.

Katharina Bluhm, Leiterin des Osteuropa-Instituts der Freien Universität Berlin, forscht zum neuen russischen Konservatismus. Dazu erscheint demnächst „Entwicklung mit Tradition? Russlands konservative Gegenbewegung“ in der Zeitschrift Osteuropa, Heft 6, 2018 sowie „New Conservatives in Russia and Central Eastern Europe“ gemeinsam mit Mihai Varga.