Wenig Aufregung, wenig Erfolg

ZOiS Spotlight 33/2017 von Julia Langbein (29.11.2017)

Der Präsident des Europäischen Rats, Donald Tusk, bei der abschließenden Pressekonferenz des Gipfels. © Europäische Union

Um nationale Reformprozesse in den östlichen Partnerländern zu unterstützen, hat die EU vier Schwerpunktbereiche festgelegt: wirtschaftliche Entwicklung und das Schaffen von Marktzugangsmöglichkeiten, starke Institutionen und vertrauensvolle Regierungsführung, Vernetzung und zwischenmenschliche Kontakte. Bis zum Jahr 2020 will die EU gemeinsam mit den ÖP-Ländern 20 konkrete Ergebnisse erzielen. Dazu gehören, den Zugang zu Finanzmitteln für kleine und mittlere Unternehmen zu erleichtern, die Roamingkosten anzugleichen, unabhängige Antikorruptionsbehörden einzurichten und das transeuropäische Transportnetzwerk auszuweiten. Diese Ziele können als eine Art Roadmap für verschiedene EU-Organe und Akteure aus den Partnerländern dienen. Auch können sie greifbare Ergebnisse für die Bevölkerung der ÖP-Länder liefern und damit deren Unterstützung für kostspielige EU-Integrationsmaßnahmen sichern, welche sich auf kurze Sicht oft nicht auszahlen. Begrüßenswert ist, dass die geforderten Arbeitsergebnisse auch auf die Reformierung der öffentlichen Verwaltung abzielen. Das Beispiel der Umsetzung des Assoziierungsabkommens mit der Ukraine zeigt, dass ein Großteil der technischen und finanziellen Unterstützung der EU von den staatlichen Institutionen kaum genutzt werden kann.[1] Tatsächlich ist das Fehlen leistungsorientierter Rekrutierung und angemessener Gehälter ein großes Hindernis auf dem Weg zu nötigen Reformprozessen, um die Vorteile des besseren Zugangs zum EU-Markt zu nutzen.

Keine konsequente Haltung gegenüber Russland

In der Erklärung des Gipfels in Riga 2015 wurde Russlands Annexion der Krim noch kritisiert und große Besorgnis über die Situation in der Ostukraine zum Ausdruck gebracht. Die Erklärung aus Brüssel ist dagegen sehr viel milder. Sie ruft lediglich zu „neuerlichen Anstrengungen zur Förderung einer friedlichen Beilegung der ungelösten Konflikte in der Region“ auf. Diese Formulierung macht die interne Spaltung der EU-Mitgliedsstaaten in Bezug auf Russland deutlich. Während manche EU-Länder einen pragmatischen Ansatz verfolgen, nicht zuletzt wegen wirtschaftlicher Interessen, beispielsweise bei der Gaspipeline Nord Stream 2, wünschen sich andere eine klarere Haltung gegenüber Russland. So verurteilte der Präsident des Europäischen Rats, Donald Tusk, Russlands Aggression und die illegale Annexion der Krim, nannte die gemeinsame Erklärung des Gipfels jedoch einen Kompromiss, um Einheit zu demonstrieren.

Ein weiterführendes Partnerschaftsabkommen mit Armenien

Die Unterzeichnung des Rahmenabkommens einer umfassenden Partnerschaft und Zusammenarbeit zwischen der EU und Armenien gehörte zu den nicht ganz vorhersehbaren Ergebnissen des Gipfels in Brüssel. Nur wenige Tage zuvor gab es ein Treffen des armenischen Außenministers Edward Nalbandian mit seinem russischer Amtskollegen Sergej Lawrow. Würde Russland Druck ausüben und eine Unterzeichnung dieses Abkommens in letzter Minute blockieren, wie es 2013 vor dem Gipfel in Vilnius beim EU-Armenien-Assoziierungsabkommen geschehen war? Tatsächlich hat sich Russland, seitdem Jerewan der Eurasischen Wirtschaftsgemeinschaft (EAWU) beigetreten ist, in Bezug auf die EU-Armenien-Beziehungen entspannter gezeigt und den armenischen Diplomaten viel Freiraum bei der Verhandlung des neuen Partnerschaftsabkommens mit der EU gelassen.[2]

Die Unterzeichnung des Abkommens zeigt nicht nur, dass die EU nun besser in der Lage ist, zwischen Partnern zu differenzieren, wie es im Bericht zur Europäischen Nachbarschaftspolitik von 2015 vorgesehen ist. Jerewan signalisiert mit der Unterzeichnung des recht umfangreichen Abkommens auch die Bereitschaft, so viele Verpflichtungen eingehen zu wollen, wie es ihm parallel zur EAWU möglich ist. Ob ein ähnliches Abkommen auch für Weißrussland und Aserbaidschan eine denkbare Alternative ist, bleibt abzuwarten. Bisweilen lieferte der Gipfel noch keine handfesten Ergebnisse für diese beiden Länder der Östlichen Partnerschaft.

Keine Perspektive auf EU-Mitgliedschaft für die drei assoziierten ÖP-Länder    

Die EU bot den drei assoziierten Ländern Georgien, Moldau und der Ukraine erneut keine Aussicht auf EU-Mitgliedschaft. Trotz intensiver Bemühungen der drei Regierungen, sah die EU davon ab, die Beziehungen mit ihnen auf die nächste Stufe zu heben. Das Abkommen wiederholt lediglich bekannte Punkte, wenn es die europäischen Bestrebungen der Partner und deren Entscheidung für Europa anerkennt. Schlimmer noch, in der Brüsseler Erklärung zum Gipfel fehlt in diesem Zusammenhang jeder Hinweis auf die Assoziierungsabkommen. Eine solche Erwähnung hätte immerhin suggeriert, dass die assoziierten Länder die EU-Beitrittsbedingungen nach Artikel 49 des Vertrags über die Europäische Union theoretisch erfüllen können. Dies muss als ein Zugeständnis an die niederländischen Interessen interpretiert werden, wo ein Referendum am 6. April 2016 zuungunsten eines Assoziierungsabkommens mit der Ukraine ausfiel. Und damit steht Den Haag nicht alleine. Bis auf die baltischen Staaten, die vier Visegrád-Länder und Schweden stehen die übrigen EU-Staaten der Frage ebenfalls kritisch bis passiv gegenüber.

Eine mutigere EU, eine glaubwürdigere Östliche Partnerschaft

Es ist fraglich, ob eine EU-Mitgliedschaft das richtige Mittel ist, um die dringend erforderlichen Reformprozesse in den assoziierten Staaten anzuregen. Möglicherweise sendet eine solche Perspektive das falsche Signal an die Eliten und Bürger*innen in den drei Ländern. Die Eliten Georgiens, Moldaus und der Ukraine haben bisher noch nicht alle mit der EU vereinbarten Reformprozesse umgesetzt, wie jüngste Vorkommnisse illustrieren: Die Ukraine vertagte die Errichtung eines Gerichts zur Bekämpfung der Korruption. Die Regierung in Moldau stoppte die Durchsetzung einer sehr benötigten Justizreform. Die Regierung Georgiens setzte eine Reform des Wahlsystems aus.

Anstelle des Mitgliedschaftsangebots an die Eliten ist die EU gut beraten, negative Konditionalität anzuwenden und in diesem Sinne, wenn nötig, Finanzhilfen zurückzuhalten, wie es kürzlich im Falle Moldaus geschah. Dies nicht zu tun, beschädigt das Image der EU in den Augen der Bürger*innen in den Partnerländern, denen die EU zu nachsichtig gegenüber den korrupten nationalen Eliten ist: Als die EU in diesem Jahr trotz Nichterfüllung bestimmter Vereinbarungen die zweite Tranche ihrer Makrofinanzierung für die Ukraine freigab, waren es ukrainische Beobachter, die anmerkten, dass dieses Vorgehen der Entwicklung ihres Landes schade.

Das Streben nach einer Beitrittsperspektive ist älter als die Östliche Partnerschaft. Doch warum benötigen Eliten aus den drei assoziierten ÖP-Ländern diese Perspektive, um Reformprozesse durchzusetzen, wenn sie der Europäischen Integration so verpflichtet sind, wie sie vorgeben? Stattdessen sollten die Regierungen Georgiens, Moldaus und der Ukraine die finanzielle und technische Unterstützung der EU so nutzen, als seien sie bereits Beitrittskandidaten. Dies wäre sicherlich eine bessere Strategie, um skeptische EU-Länder und deren Bürger*innen zu überzeugen, als den Reformprozess weiter so schleppend fortzuführen. 


[1] Wolczuk, K., Delcour, L., Dragneva, R. Maniokas, K. and Zeruolis, D. (2017) „ The Association Agreements as a Dynamic Framework: Between Modernization and Integration“, EU-STRAT Working Paper No. 06, ‘The EU and Eastern Partnership Countries – An Inside-Out Analysis and Strategic Assessment’ (EU-STRAT).

[2] Dragneva, R., Delcour, L. and Jonavicius, L. (2017), ‘Assessing Legal and Political Compatibility between the European Union Engagement Strategies and Membership of the Eurasian Economic Union’, EU-STRAT Working Paper No. 07, November 2017, ‘The EU and Eastern Partnership Countries – An Inside-Out Analysis and Strategic Assessment’ (EU-STRAT).


Dr. Julia Langbein ist wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Arbeitsstelle Europäische Integration und wissenschaftliche Koordinatorin des Forschungsprojekts EU-STRAT an der Freien Universität Berlin.