Anspruch und Wirklichkeit
Die Shanghaier Organisation für Zusammenarbeit (SOZ) vereinigt unter ihrem Dach die vier zentralasiatischen Staaten Kasachstan, Kirgistan, Tadschikistan und Usbekistan mit Russland und China sowie seit dem letzten SOZ-Gipfel am 8. und 9. Juni 2017 Indien und Pakistan. Ziel ist eine Kooperation in politischen, wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Belangen. Die SOZ weist dieselben Schwachstellen auf wie andere regionale Initiativen auf dem Gebiet der ehemaligen Sowjetunion. Das Aufgabengebiet ist breit gefächert, die praktischen Erfolge dagegen bescheiden. Drei Beispiele aus der jüngeren Vergangenheit verdeutlichen dies: Die Organisation hatte weder Einfluss auf Pipelines und die Energiesicherheit, noch auf die Wasserwirtschaft in den Amudarja- und Syrdarja-Becken am Aralsee, und ebenso wenig auf Kirgistans Bemühungen im Umgang mit Terroristen sowie mit ethnisch motivierter Gewalt. Daran zeigt sich der Gegensatz zwischen offiziellem Anspruch und konkreter Umsetzung bei Problemen, die gemeinschaftliches Handeln erfordern.
Warum ist das so? Erstens überschneiden sich die Aufgaben und Ziele der SOZ mit jenen anderer Regionalorganisationen, etwa der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten, der Organisation des Vertrags über kollektive Sicherheit und der aus der Eurasischen Wirtschaftsgemeinschaft hervorgegangenen Eurasischen Wirtschaftsunion. Je mehr Institutionen es gleichzeitig gibt, desto geringer ist der Einfluss jeder einzelnen. Gleichzeitig wird das so genannte Forum Shopping begünstigt, also das Ausnutzen der vorteilhaftesten Option bei mehreren Zuständigkeiten. Zweitens ist die Bereitschaft der Mitglieder zum Multilateralismus gering. Die kleineren Staaten versuchen, ihre Handlungsfreiheit zu maximieren, und die Russische Föderation zieht eine bilaterale Diplomatie multilateralen Foren vor, da letztere Russlands Spielräume einschränken könnte. Dasselbe scheint auf China zuzutreffen. Zudem bringen Entscheidungen, die nach dem Konsensprinzip getroffen werden, meistens Ergebnisse auf Grundlage des kleinsten gemeinsamen Nenners hervor. Viele Staaten in der Region sind schwach. Ihre Glaubwürdigkeit hängt davon ab, ob sie ihre Verpflichtungen erfüllen können. Daher sind sie keine zuverlässigen Partner für eine langfristige Kooperation. Mit anderen Worten: Es wäre verwunderlich, wenn die Organisation nennenswerten praktischen Erfolg hätte.
Interessanter ist der Blick auf die geopolitische Bedeutung. Die aktuelle russische Führungsriege gilt als kritisch gegenüber dem Vorpreschen mächtiger Staaten und ihren Institutionen in Russlands Nachbarstaaten. Die NATO und die EU werden als große Bedrohung für die Sicherheit der Russischen Föderation betrachtet. Interventionen in Georgien und der Ukraine sowie der Aufbau multilateraler Regionalorganisationen als Alternative zu einer Integration in den globalen und europäischen Markt spiegeln diese Hegemonialperspektive wider.
Wenn es ein allgemeines Unbehagen Russlands gegenüber dem Eindringen großer Mächte gibt, dann stellt die SOZ eine Ausnahme dar. Chinesische und russische Regionalinteressen überlappen sich und stehen wohl auch im Widerspruch zueinander. Die wichtigsten Handels- und Investmentaktivitäten in Zentralasien haben sich von der Nord-Süd- auf die Ost-West- Achse verschoben – und der Hauptakteur ist nicht Russland, sondern China. Diese Verlagerung durchkreuzt Russlands Bemühungen, die ehemaligen Sowjetrepubliken an sich zu binden und gibt lokalen Akteuren mehr Flexibilität in ihren politischen Entwicklungsprozessen.
Im weitesten Sinne scheinen die eurasischen Mächteverhältnisse sich entschieden zugunsten des aufstrebenden Chinas und auf Kosten des stagnierenden Russlands zu verschieben. Die Besorgnis russischer Eliten aufgrund der geopolitischen Bedrohung der Position Russlands in Nordost- und Zentralasien durch China sitzt tief. Es wäre plausibel, beträchtliche Spannungen zwischen den beiden Großmächten in der Region zu erwarten.
Dennoch haben China, Russland und die zentralasiatischen Staaten (außer Turkmenistan) seit 1996 kooperiert, um die SOZ aufzubauen. Im Juni 2017 hat die Organisation Indien und Pakistan aufgenommen. Während Russland sich einem internationalen Engagement in Richtung Westen entgegengestellt hat, ist es in Zentralasien sehr wohl aktiv. Wie ist dieser Kontrast zu erklären?
Die russischen Machthaber nehmen, was den Status betrifft, Beziehungen zu europäischen Organisationen als ungleich wahr. Im Gegensatz dazu sind China und Russland Mitbegründer der SOZ und gleichberechtigte Partner. Als die SOZ in Erscheinung trat, waren sich die politischen Entscheidungsträger in Russland der wachsenden Machtschieflage und der damit verbundenen Schwierigkeit, Chinas Engagement in Zentralasien zu begrenzen oder zu verhindern, bewusst. Das Schaffen eines multilateralen Rahmengerüsts schränkte China ein, indem es das Land an vereinbarte Normen und Organe band.
China verstand die Bedenken Russlands hinsichtlich seiner Peripherie und hatte kein Interesse an Spannungen zwischen den beiden Staaten. Die zentralasiatischen Partner sahen wohl einen Vorteil darin, Institutionen zu erschaffen, in denen China die russische Vorherrschaft in der Region mäßigen würde. Allen Mitgliedstaaten gemein ist die Sorge über das US-amerikanische Engagement in der Region. Ihnen missfiel die Verfechtung liberaler Werte, da diese Prinzipien nicht den regionalen Regierungspraktiken entsprachen und die Stabilität der etablierten Regime bedrohten. Diese Nervosität dehnte sich auf die Stationierung westlicher Truppen in der Region aus. Zu guter Letzt sehen die Mitglieder den Wert der SOZ als Ort für Beratungen über die Region, für Informationsaustausch und für die politische Koordination bei gemeinsamen Interessen.
Die Organisation wird höchstwahrscheinlich fortbestehen. Sie bietet ein Forum für regelmäßigen Austausch, der dabei hilft, potenziell gefährliche Missverständnisse zu verhindern. Wo die Koordination zu wichtigen Themen jedoch im Widerspruch zu nationalen Interessen von Mitgliedsstaaten steht, ist es unwahrscheinlich, dass die SOZ einen entscheidenden Einfluss darauf hat, für alle vorteilhafte Lösungen gemeinschaftlicher Probleme zu finden.
Betrachtet man die Entwicklung der regionalen Machtverhältnisse wird es für die Organisation auf längere Sicht zunehmend schwierig werden, die Interessenskonflikte zwischen Russland und China einzudämmen. Die Aufnahme Indiens und Pakistans in die Organisation ist angesichts des bilateralen Konflikts und der seit langer Zeit bestehenden Differenzen zwischen Indien und China kaum der Schlüssel für gegenseitiges Einvernehmen.
Neil MacFarlane ist Lester B Pearson Professor of International Relations an der University of Oxford. Er ist Experte für die Außenpolitik Russlands und die Regionaldynamiken der ehemaligen Sowjetunion mit besonderem Bezug zu den südlichen Ländern der Region.